Tại một cuộc họp báo vào ngày 08 tháng 11, Trung Quốc đã công bố gói hỗ trợ trị giá 10 nghìn tỷ NDT (1.4 nghìn tỷ USD) cho các chính quyền địa phương để giải quyết nợ ẩn của họ, thực hiện lời hứa của Bộ trưởng Tài chính Lam Phật An về "biện pháp quan trọng nhất được đưa ra trong những năm gần đây" để giải quyết vấn đề này.

Vấn đề nợ ẩn - các khoản vay của chính quyền địa phương không hiển thị trong ngân sách chính thức của họ - đã tích tụ trong nhiều năm trước khi chính quyền trung ương đưa ra một gói biện pháp để giải quyết vấn đề này vào năm ngoái, một dấu hiệu cho thấy mối quan tâm của Bắc Kinh đối với các rủi ro liên quan đã tăng lên.

Sự tích tụ nợ ẩn của chính quyền địa phương phần lớn là sản phẩm phụ của tăng trưởng kinh tế nhanh chóng của Trung Quốc, trong đó đầu tư cơ sở hạ tầng do nhà nước thúc đẩy đóng vai trò quan trọng.

Để đạt được mục tiêu tăng trưởng, chính quyền địa phương đã vay ngoài sổ sách, bao gồm cả việc phát hành trái phiếu thông qua các công cụ tài chính của chính quyền địa phương (LGFV) - các công ty nhà nước được thành lập để tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng. Nợ cũng được ẩn trong các dự án hợp tác công tư, hợp đồng cho vay mờ ám và các kênh khác mà chính quyền địa phương sử dụng để huy động tiền.

Một số dự án cơ sở hạ tầng do LGFV tài trợ không thể tạo ra đủ lợi nhuận để trả nợ, chưa nói đến việc trả nợ gốc, trong khi các phương tiện này thường dựa vào kho bạc của chính quyền địa phương để thực hiện các khoản thanh toán.

Về lý thuyết, hoạt động bất hợp pháp này lẽ ra đã phải dừng lại sau khi Luật Ngân sách của Trung Quốc được cập nhật, có hiệu lực vào năm 2015, quy định rằng chính quyền địa phương có thể phát hành trái phiếu mục đích đặc biệt (SPB) để huy động tiền xây dựng dự án, đồng thời cấm các hoạt động vay ngoài ngân sách. Nhưng chính quyền địa phương vẫn tiếp tục vay thông qua LGFV.

Tại cuộc họp báo ngày 08 tháng 11, ông An cho biết tính đến cuối năm 2023, chính quyền địa phương của Trung Quốc có 14.3 nghìn tỷ NDT nợ ẩn chưa thanh toán, một con số thấp hơn nhiều so với ước tính của thị trường.

Dưới đây là bốn điều bạn cần biết về những nỗ lực tăng cường của Trung Quốc nhằm giải quyết các rủi ro liên quan đến nợ ẩn của chính quyền địa phương.

Chính quyền trung ương đã thực hiện những biện pháp nào?

Gói hỗ trợ gần đây nhất cho phép chính quyền địa phương khai thác nhiều tiền hơn từ SPB để giải quyết các khoản nợ ngoài ngân sách của họ. Họ được cấp thêm 6 nghìn tỷ NDT hạn ngạch SPB để trả nợ ẩn trong vòng ba năm. Họ cũng được phép sử dụng thêm 800 tỷ NDT tiền thu được từ các SPB mới mỗi năm cho cùng mục đích trong năm năm.

Các biện pháp này tuân theo việc chính quyền trung ương gần đây mở rộng mục đích sử dụng tiền thu được từ SPB.

Bộ Tài chính trước đây đã cấm sử dụng tiền thu được từ các SPB mới để hoán đổi nợ ẩn còn tồn đọng, nhưng nhiều nguồn tin cho Caixin biết rằng bộ đã nới lỏng quy định và phân bổ hạn ngạch SPB để giải quyết các khoản nợ ngoài ngân sách.

Động thái này là để ứng phó với sự sụt giảm mạnh trong doanh số bán đất của chính quyền địa phương, vốn từng là nguồn thu chính, đã giảm mạnh kể từ khi thị trường bất động sản Trung Quốc rơi vào suy thoái vào giữa năm 2021, các nguồn tin cho biết.

Trong đợt giải quyết nợ này, Trung Quốc đã chỉ định 12 khu vực cấp tỉnh là có rủi ro nợ cao. Việc nới lỏng việc sử dụng tiền thu được từ các SPB mới có thể đã bắt đầu lặng lẽ ở các khu vực này vào nửa cuối năm ngoái, một nguồn tin làm việc tại một sở tài chính cấp tỉnh ở một trong những khu vực nói với Caixin. Một nguồn tin tại một sở tài chính cấp tỉnh khác cho biết động thái này đã mở rộng ra phần còn lại của đất nước trong năm nay.

Một nhà nghiên cứu chính sách cho biết động thái này có thể nhằm mục đích ngăn chặn tình trạng vỡ nợ đối với các khoản nợ ẩn.

Các biện pháp giải quyết nợ trước đây do chính quyền trung ương cho phép chủ yếu là tái cấu trúc các khoản vay ẩn hoặc hoán đổi chúng thành nợ trong ngân sách, chẳng hạn như trái phiếu chính phủ chính thức. Quá trình đó thường tạo ra các khoản nợ có thời hạn đáo hạn dài hơn và lãi suất thấp hơn, do đó giảm áp lực trả nợ cho các chính quyền địa phương đang thiếu tiền mặt.

Một cách để đưa nợ vào sổ sách là thông qua việc phát hành trái phiếu tái cấp vốn đặc biệt hoặc trái phiếu hoán đổi.

Theo ước tính của các nhà phân tích, khoảng 1.5 nghìn tỷ NDT trái phiếu tái cấp vốn đặc biệt đã được phát hành từ tháng 10 năm 2023 đến giữa năm 2024.

Bên cạnh trái phiếu hoán đổi và SPB, các biện pháp của chính quyền trung ương cũng bao gồm việc khuyến khích các tổ chức tài chính giúp chính quyền địa phương tránh vỡ nợ ẩn. Các ngân hàng — chủ nợ chính của LGFV — có thể tái cấu trúc nợ thành các khoản vay có thời hạn dài hơn và lãi suất thấp hơn.

Trong khi đó, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc đã thành lập một phương tiện chuyên dụng để cung cấp hỗ trợ thanh khoản khẩn cấp cho LGFV.

Chính quyền trung ương cũng cho phép các LGFV có xếp hạng tín dụng tốt hơn phát hành trái phiếu mới và sử dụng số tiền thu được để giúp các LGFV khác trong cùng một khu vực cấp tỉnh trả nợ.

Liệu các biện pháp này có hiệu quả không?

Trước khi các biện pháp hiện tại được triển khai vào năm ngoái, Trung Quốc đã sử dụng trái phiếu hoán đổi để giải quyết nợ ẩn kể từ những năm 2010, bao gồm cả ở một số vùng cấp huyện nghèo đói và ba vùng cấp tỉnh giàu có nhất của đất nước là Bắc Kinh, Thượng Hải và tỉnh Quảng Đông. Cả ba vùng đều tuyên bố rằng họ không còn nợ ngoài ngân sách nữa.

Theo báo cáo của các nhà phân tích tại Guosheng Securities Co. Ltd., các biện pháp được đưa ra vào năm ngoái đã làm chậm tốc độ tăng trưởng của nợ ẩn. Các tính toán của họ cho thấy tính đến cuối năm 2023, nợ LGFV có tính lãi đã tăng 9.5% so với cùng kỳ năm trước, lần đầu tiên trong 10 năm, tốc độ tăng trưởng giảm xuống dưới 10%. Các nhà phân tích đã viết rằng vào năm 2024, tốc độ tăng trưởng có thể tiếp tục chậm lại.

Hơn nữa, chiến dịch của chính phủ đã thúc đẩy sự nhiệt tình của các nhà đầu tư đối với nợ LGFV, do đó chi phí tài trợ cho một số phương tiện đã giảm xuống, giảm bớt áp lực trả nợ.

Theo báo cáo do China Chengxin International Credit Rating Co. Ltd. công bố vào tháng 06, năm 2023, chi phí tài trợ cho LGFV đã giảm so với cùng kỳ năm trước tại 21 trong số 31 khu vực cấp tỉnh tại Trung Quốc.

Mặt khác, một số chính quyền địa phương vẫn tìm cách lách luật gây quỹ bất hợp pháp.

Một báo cáo do Văn phòng Kiểm toán Quốc gia công bố vào tháng 6 cho biết các doanh nghiệp nhà nước tại 24 khu vực đã huy động vốn từ công chúng thông qua các sản phẩm tài chính bất hợp pháp được phát hành trên các sàn giao dịch tài sản tài chính địa phương và các biện pháp khác.

Vào cuối năm ngoái, số nợ chưa thanh toán có liên quan lên tới 37.3 tỷ NDT, chủ yếu được sử dụng để trả các khoản nợ đến hạn và giải ngân tiền lương cho nhân viên, dẫn đến khoản nợ ngầm của chính quyền lên tới gần 11.3 tỷ NDT, báo cáo cho biết.

Các chính quyền địa phương đã vỡ nợ ẩn của mình chưa?

Các khoản nợ ngoài sổ sách của chính quyền địa phương có thể được phân loại thành nợ chuẩn, chẳng hạn như trái phiếu LGFV và các hình thức nợ không chuẩn.

LGFV đã vỡ nợ không theo chuẩn, bao gồm nợ mà họ huy động thông qua các tổ chức tài chính phi ngân hàng dưới các hình thức như cho vay tín thác, hối phiếu chấp nhận và các khoản phải thu.

Loại nợ này không được giao dịch trên thị trường liên ngân hàng hoặc sàn giao dịch chứng khoán và quy mô của nó khó có thể đánh giá so với trái phiếu. Do đó, tác động của việc vỡ nợ đối với các hình thức nợ không theo chuẩn này nhỏ hơn vì chúng không xảy ra trên thị trường mở.

Những thách thức chính trong việc giải quyết nợ ẩn của chính quyền địa phương là gì?

Việc giúp chính quyền địa phương giải quyết nợ LGFV không theo chuẩn đã trở thành một thách thức đối với các tổ chức tài chính, những tổ chức được giao nhiệm vụ hoán đổi hoặc tái cấu trúc nợ để giảm gánh nặng trả nợ của các phương tiện.

Vào tháng 09 năm 2023, Hội đồng Nhà nước, nội các Trung Quốc, đã ban hành một văn bản yêu cầu các ngân hàng tham gia giải quyết nợ LGFV, đặc biệt là ở 12 khu vực cấp tỉnh có nợ lớn, bao gồm cả việc hoán đổi một số khoản nợ để lấy các khoản vay ngân hàng dài hạn, lãi suất thấp và minh bạch hơn.

Không có dữ liệu chính thức nào về số lượng nợ ẩn mà các ngân hàng đã giúp hoán đổi hoặc tái cấu trúc. Các nguồn tin ngân hàng đã tham gia vào nhiệm vụ này cho biết các bên cho vay ở 12 khu vực đã tích cực tham gia hơn vì đây được coi là nhiệm vụ chính trị. Tuy nhiên, ở các khu vực khác, các ngân hàng có xu hướng miễn cưỡng tham gia.

Một nguồn tin làm việc trong bộ phận phê duyệt tín dụng tại một ngân hàng lớn cho biết với Caixin rằng chính quyền địa phương và các tổ chức tài chính có phần bất đồng quan điểm khi giải quyết nợ ẩn. Một số chính quyền địa phương hy vọng các ngân hàng sẽ giúp họ hoán đổi hoặc tái cấu trúc các khoản nợ không chuẩn của mình thành một gói mà không cần xem xét các dự án mà các khoản nợ được sử dụng để tài trợ. Nhưng các ngân hàng không thể đáp ứng các yêu cầu của họ về phê duyệt tín dụng và kiểm soát rủi ro nếu không làm như vậy.

Trong nhiều trường hợp, các khoản nợ LGFV không chuẩn không có các dự án cơ bản tạo ra doanh thu để duy trì việc trả nợ, vì vậy các ngân hàng có thể thấy quá rủi ro khi đưa chúng vào sổ sách của mình.

Mặt khác, đối với các chính quyền địa phương, việc cân bằng nhiệm vụ giảm nợ ẩn và nhu cầu duy trì tăng trưởng GDP của địa phương ngày càng trở nên căng thẳng. Một phần là do các biện pháp của chính quyền trung ương liên quan đến việc hạn chế các địa phương và LGFV có gánh nặng nợ lớn đầu tư vào các dự án cơ sở hạ tầng mới.

Nhiều địa phương trên khắp đất nước trong nhiều thập kỷ đã dựa vào đầu tư cơ sở hạ tầng để đạt được mục tiêu tăng trưởng. Khi nguồn tài trợ từ LGFV bị siết chặt và khả năng khởi động các dự án mới của họ bị hạn chế, họ thấy mình đang ở trong tình thế tiến thoái lưỡng nan.

"Áp lực thanh khoản và khả năng vỡ nợ đã giảm, nhưng áp lực giảm đối với nền kinh tế đã tăng lên", nhà nghiên cứu chính sách cho biết, lưu ý rằng các chính quyền địa phương hiện đang tập trung vào việc ngăn ngừa vỡ nợ, điều này chắc chắn sẽ làm giảm một số tăng trưởng kinh tế. Ông cho biết việc cân bằng giữa giải quyết nợ và phát triển kinh tế đòi hỏi những lựa chọn khó khăn.

Một số địa phương, bao gồm cả thành phố Trùng Khánh ở phía tây nam, đã cố gắng chuyển đổi một số LGFV của họ thành các thực thể định hướng thị trường và chuyển giao trách nhiệm của chính phủ đối với các khoản vay của xe. Mục đích là giảm mức nợ của các địa phương, điều mà họ hy vọng sẽ dẫn đến việc nới lỏng các hạn chế đối với khả năng vay tiền và đầu tư vào các dự án thúc đẩy GDP. Một số chính quyền địa phương cũng cố gắng bỏ qua các hạn chế bằng cách thiết lập các nền tảng công nghiệp mới để huy động tiền.

Nhưng không có cách tiếp cận nào thực sự có thể giảm quy mô nợ của LGFV. Hơn nữa, các nền tảng tách rời và mới xây dựng này có thể thực hiện các chức năng giống như LGFV thông thường, chỉ dưới những cái tên khác nhau, một nhà nghiên cứu về giải quyết nợ của chính quyền địa phương cho biết.

Trong khi các chính quyền địa phương đang thử nhiều cách khác nhau để giảm nợ ẩn của mình, nhiều người chỉ đơn giản là mua thời gian bằng cách trì hoãn thanh toán hoặc che giấu các vấn đề nợ của họ, nhà nghiên cứu cho biết.